“电荒”现象背后的电力调控机制

    日前，我国多处地区出现了严重的“电荒”现象，湖南、湖北、江西、浙江、江苏等十余省市均不同程度地遭遇缺电危机，各地相继展开了拉闸限电等措施。

    作为转型经济的特点之一，我国的电价仍由政府控制，没有实现市场化。政府管好电价，必须具备两个条件：一是政府能够预测电力需求变化，并在此基础上有效地运用行政手段调控电力投资，包括总量与结构两个方面；二是政府能够适时、适当地控制电价。“电荒”作为对电价控制的结果大家有目共睹，政府是否具备这两个条件也自然无需争辩。

    政府认为自己能够管好电价，主要是以原料和产品的实物指标为依据的，全国范围内电煤的供应基本充足，而且增产潜力较大，发电装机容量可以基本满足用电需求。但是，它却忽视了电煤和电力价格指标背后的供求关系，计划经济的习惯性思维与市场经济运行机制发生了严重冲突。我国煤炭价格已经实现市场化，但由于电力生产与销售环节尚未市场化，因此上游电煤价格放开并不能通过产业链条传导至下游，由于电煤占到全部煤炭的50%，煤炭成本又占电力发电总成本的70%，电煤价格上升必然挤压发电企业的利润，造成大面积亏损，这种“一头放开、一头封死”的做法让发电企业叫苦不迭，从而相应降低它们发电积极性，通过各种手段减少电力供应，导致电力缺口。由于国民经济对电力需求较大，电力生产总量仍在扩大，从而推动电煤价格继续上涨，使得煤电关系陷入恶性循环。

    既然政府无力管好电价，何不完全放开？其实，政府也有苦衷，在各方利益没有理顺的情况下，完全放开会带来巨大的价格波动，引发一系列负面效应。政府身处“荒”与“变”的“两难困境”，“忍荒拒变”往往成为一种次优选择，这也符合我国渐进式改革的思路。但是，这种选择虽然可以暂时维持原有局面，但往往可能错失改革良机，使电力供求矛盾越积越重。另外，即使政府能够大胆地行政调价，也会引起煤炭企业和发电企业的“道德风险”问题，各方都难免会用较大的精力预期政策变化，导致一定程度的“政策失灵”。在市场经济条件下，政府行政调控价格只能是一种临时性、过渡性的措施。

    实际上，在我国由计划经济向市场经济转型的过程中，在能源领域形成了一种有别于横向价格双轨制(或“产品价格双轨制”)的纵向价格双轨制(或称“生产过程价格双轨制”)。这种体制在煤电上的体现尤其明显，上游的煤炭市场竞争相对充分，价格基本由市场决定，电煤为“市场轨”；下游的电力市场本身垄断性较强，又受到政府严格的价格控制，电力为“计划轨”。“市场煤”与“计划电”顶牛，煤电不能互动，可以说，“电荒”的出现完全是“人祸”所为。

    正是在这种纵向价格双轨制之下，能源价格过于低廉，大量能源浪费使用，高能耗产业过度发展，形成了有限的电力增长与粗放发展方式对资源、能源无限制索取的矛盾。中电联数据显示，今年一季度，化工、建材、钢铁冶炼、有色金属冶炼四大重点行业用电量合计3512亿千瓦时，仅少于历史最高水平的2010年二季度，占全社会用电量的比重为32.2%，高耗能产业对“电荒”做出了“杰出贡献”。

    针对“电荒”，我国政府采取了“煤电联动”或批准提价等行政措施，但总是难免被动和滞后，且调整目的仅限于缓解发电企业的燃“煤”之急，而非从根本上解决问题。这种调整还容易陷入“进退两难”，当宏观经济环境比较宽松、通货膨胀压力较小时，煤、电企业运行正常，调价被抛之脑后；当宏观经济环境趋紧、通货膨胀压力较大时，煤、电企业成本上升，调价呼声再次升高，但此时政策又投鼠忌器、顾虑重重，当前就是这种情况。虽然最近电价几经调整，但与煤价上涨相比调整幅度有限，对发电企业而言仅是杯水车薪。由于资源性和能源性的动力产品天然稀缺，煤炭价格的攀升不可逆转，纵向价格双轨制下的煤电关系会日趋紧张。

    放开煤价，管死电价，违背市场规律。如果煤炭价格必须反映能源稀缺和环境成本，电价也必须同步反映。从长远看，走彻底的煤电市场化改革道路是解决煤电价格矛盾的唯一和根本出路。要进一步深化电力体制改革，加快电力市场化改革进程，在坚持放开煤价的基础上，积极创造条件，尽快形成竞价上网的定价机制，并实行上网电价与销售电价的市场联动，将发电市场和终端用户紧密连接起来，让电力用户体会和感受到发电市场甚至是煤炭市场的波动变化，让价格充分反映市场供求的变化及资源的稀缺程度。这种“稳定一头、加快改革一头”的纵向思路是正确解决纵向问题的“对症之方”。■