华北电力大学曾鸣：关于中国电改核心问题思考

    “2014电力行业竞争情报报告会”在京召开，来自华北电力大学的曾鸣教授在会上做了主题为《能源革命与法治社会背景下中国电改核心问题的思考》报告，曾鸣认为，本轮电力体制改革必须顺应国际能源大势，对准绿色低碳方向，紧扣能源革命主题，为推动我国加快形成能源节约型社会做出历史性贡献——这是检验这场“电改”成败的唯一标准和试金石。

    新一轮电改究竟改什么，怎么改？

    曾鸣认为，电改需要注意五大核心问题：改变观念；改革和重建电力规划体系；改革传统电力供应体系；改革电力企业的功能定位；改革法规制度。他指出，与上轮电改不同的一个重大前提是，本轮电改的大背景已经发生了历史性的根本变化。变化的两个重要标志：一是国家已经明确了“能源革命”战略构想，二是中央已经决定全面建设“法治社会”。

    第一，要改变观念。

    首先，本轮改革核心价值取向与上轮电改具有本质的不同，因而不是其简单延伸。上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开，打破垄断，引入竞争，剥离关联交易，加快扩大电力供给规模。而本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。

    其次，本轮电改不仅要关注开源，更要关注节流，统筹兼顾全部资源的合理配置。必须改革旧观念，真正确立需求侧节约资源等同于替代供应侧供给资源的新观念，统筹兼顾电力供、需两侧的改革。既要改革电力供应侧，建立多元供应、多轮驱动的市场体系，又要改革电力需求侧，建立节能减排、绿色低碳市场体系。从这个意义上说，需求侧的消费革命将是本轮电改的着力点和突破点。

    第三，本轮电改的关键不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变，而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计，其中政府能否在改革的政策激励和法制环境设计上有所作为至关重要。政府在改革的顶层设计阶段对于如何运用市场杠杆，以及如何用“看得见的手”对市场化体制、机制、政策措施、法律法规、监管等方面进行设计、建立和引导，激励改革目标的实现等方面，必须能够发挥主导性甚至决定性作用。

    最后，电改不能照搬发达国家的理论和模式，应立足于中国电力体制的历史、现状，统筹考虑我国经济社会发展、资源与环境状况，制定出具有中国特色的、本土化的电改方案。

    第二，改革和重建电力规划体系。

    改革和重建电力规划体系，要建立以综合资源规划（IRP）为核心的国家电力规划设计体系和实施体系。曾鸣表示，目前，发电企业和电网企业在规划原则上，仍然把不断增加装机容量和扩大电网规模作为主要价值取向。然而，在我国经济增长与资源环境双重约束的国情下，这种只关注供应侧电力资源，不重视需求侧管理资源的传统规划方法必须彻底改革，否则难以实现习主席提出的关于“抑制不合理能源消费，坚决控制能源消费总量，加快形成能源节约型社会”的能源革命目标。因此，国家电力规划设计体系的改革和重建应是本轮电改的重中之重，是电改成败的关键之一。

    第三，改革传统电力供应体系。

    正如“能源革命”所要求的，抓住战略机遇，顺应国际大电网技术发展趋势，推进技术革命，调整产业结构，应是本轮电改的重要使命之一。当前，以分布式发电和微电网为标志的多元电力供应体系已是当代国际能源技术革命的大势所趋。

    实践证明，分布式发电与微电网结合，不仅可以就地提供电力资源，同时还可以提供诸如无功功率和电压控制，旋转备用和事故备用供电，调频和负荷跟踪以及黑启动等辅助服务，能够有效地提升电力系统的供电安全和应急能力。同时，随着新能源和分布式发电的上网，配电网正在从单向电力传输的被动配电网向双向电力传输的主动配电网过渡，英国电力监管机构将这一挑战称为“英国再布线”。可见，这种新型电力系统对实现能源革命的目标具有十分重大的意义，本轮改革应大力推动传统电力供应体系向这一符合国际能源大趋势的方向加快转型。

    第四，改革电力企业的功能定位。

    曾鸣认为，以能源革命为背景和目标的新一轮电力改革，必然是一场打破旧传统，重建价值观，构建新体系的深刻变革，必将推动传统电力企业思想观念、经营目标、管理模式乃至技术路线的重大转变。

    第五，改革法规制度。

    电力体制改革作为国家重大改革必须于法有据，做到立法与改革有机衔接。政府在设计制订适应改革的政策法规和制度框架中应起主导性和决定性作用。包括以下几方面着力点：

    （一）法规建设方面

    （1）重新制订《电力法》，并与《可再生能源法》、《节约能源法》等配套法规相衔接，形成涵盖电力供应、消费、技术、体制诸方面的电力法规体系。

    （2）新《电力法》的核心价值取向应由过去的“加快发展、保障供应”转向“绿色低碳、节能优先”，绝不是仅仅在原来基础上的文字增删修订，而应作“革命性”的重塑。

    （3）新《电力法》不可或缺的几项内容是：明确建设能源节约型社会中全社会和全体公民必须承担的法律义务；明确国家电力工业综合资源规划（IRP）设计主体的法律定位；明确电力市场主体各自的法律定位，尤其是规定电网企业强化公用事业的性质以及作为IRP实施主体的功能定位；明确保障、鼓励分布式发电、微电网和智能化电网大力发展的相关条款。

    （二）市场机制方面

    建立发电企业低碳发电长期合同（低碳电量比例）和低碳容量目标（低碳装机比例）的激励与监管机制、价格及财税政策，鼓励其优化结构、加大对清洁能源、新能源、分布式发电的投资，并保证其可预期的投资收益；建立电源项目投资市场，由政府授权部门统一招标，取消发电项目和上网电价审批机制，改为主要由市场决定建立和完善碳排放交易、发电权交易市场机制；建立对电网企业实施IRP/DSM的激励机制，如允许其在电价中回收DSM成本，或允许其对提高用电效率的效益进行分享以及必要的财政补贴和奖励机制；允许电网企业为用户提供节能贷款并直接在节省电费中还本付息；配电网侧适时建立（增量）分布式发电和微电网电力市场及监管体系，培育微电网电力市场及其辅助服务市场，这是发挥分布式发电和微电网最大潜力的前提条件；建立市场导向的新型电价结构体系和价格形成机制。以绿色低碳为基本准则，发电侧形成不同性质电源差别电价体系，引入碳排放价格底线；电网侧明晰输电、配电、零售等价格标准；需求侧进一步完善节能减排导向的价格体系。

    （三）政策环境方面

    建立碳排放标准，强化碳排放法制管控和监管约束；向全社会征收碳排放税；完善新能源、分布式能源、电动运输等财政补贴政策；税费改革，包括减免节电设备（照明节能、建筑节能、光伏、风电、电动汽车等）和零部件的进口关税、增值税优惠、所得税减免等等；建立对电网企业实行绩效与售电量相脱离（“脱离机制”）的新型考核评价体系；政府的奖励与惩罚机制。<