特朗普推翻奥巴马“清洁能源计划”对中国意味着什么？

    3月28日，特朗普签署新的行政命令取消奥巴马时期推出的《清洁能源计划》和《气候行动方案》。《清洁能源计划》规划2030年美国电厂的二氧化碳排放量在2005年标准基础上再减少30%，并将重心转向发展可再生能源。《气候行动方案》则严格限制发电厂的碳排放量，降低联邦政府的碳排放污染及加强对可再生能源研发投资等。上述消息传播到国内，引发关于清洁能源及我国的能源供给侧结构性改革方向是否正确的讨论。上述讨论与解读一方面曲解了美国能源政策的实质，另一方面也表明国内有关人士在能源政策上缺乏战略定力的客观事实。

    中国能源供给侧结构性改革实际是从能源的供给方寻找突破，通过优化传统能源和可再生能源或新能源的比例配置，达到新的能源供需模式。根据《可再生能源发展“十三五”规划》中公布的数据，预计到2020年和2030年，非化石能源占一次能源消费比重分别为15%和20%；到2020年，商品化可再生能源利用量达到2.8亿吨标准煤；全部可再生能源发电装机6.8亿千瓦，发电量1.9万亿千瓦时，占全部发电量的27%。因此，我们不难看出，中国能源供给侧结构性改革的趋势就是要提高可再生能源或新能源的在能源结构中的占比。

    中美“可再生能源”处于不同发展阶段

    首先，美国“可再生能源”在其能源结构中整体占比较高，而中国“可再生能源”尚处于起步阶段。

    美国“可持续能源商业委员会”（BCSE）曾在《美国可持续能源》杂志上发表报告称，自2008年以来，美国可再生能源装机容量已增加3倍。截止2016年底，美国境内由风能、太阳能、生物质能及地热等可再生资源构成的可再生能源装机容量已达创纪录的141千兆瓦。与此同时，美国传统能源占比不断降低。2016年底，煤炭能源占比已从原先的50%下降到30%。

    2015年，中国商品化可再生能源利用量为4.36亿吨标准煤，仅占一次能源消费总量的10.1%。2016年一季度，中国火电装机容量高达10亿千瓦。截止2016年底，火电在整个电力供应中的占比依然高达60%，这与美国煤炭30%的占比形成了鲜明对比。因此，中国的能源结构与美国存在明显差异，可再生能源尚存较大发展空间。

    其次，美国“可再生能源”正面临来自传统能源行业的强大抵制，中国的能源供给侧结构性改革则刚刚起步，尚未形成竞争机制。

    奥巴马时期推出的清洁能源政策旨在未来15年内减少近三分之一的温室气体排放，其激进的做法引起了部分州的不满，尤其是传统能源经营者的反对。他们认为奥巴马在能源政策制定上有越权的嫌疑。经过上世纪90年代初的电力改革后，美国将传统上由国家监管的发电、输配电等公用事业公司拆分为供电商、输电商及售电商等相对独立的企业，政府职能也从统一监管转变为分别监管。各州在能源政策上差异化较大，管制与非管制的双轨道并行，政府很难做到强制统一。

    中国传统能源的所有权属性与美国的不同，多数属于国有或国有控股，行政法令和市场竞争规律共同作用管理。中国能源供给侧结构性改革刚刚起步，譬如电力改革也尚未形成市场化竞争机制。

    特朗普取消奥巴马政府能源政策或是出于无奈

    因代表不同的利益集团，美国在可再生能源领域的发展步伐严重受制于传统能源。此外，美国在可再生能源发展上后劲乏力，政府不愿过多的承担可再生能源发展的财政负担。如果特朗普继续延续奥巴马时期的能源政策，美国政府就需要承担更多的财政补贴负担。为激励可再生能源发展，美国曾以补贴、贷款优惠、退款及税收抵免等金融政策予以激励。2015年7月，美国曾在部分州实行了强制性可再生能源发电配额制，并在市场中给予了可再生能源诸多方便，这令传统能源的发展受到压制。因此，可再生能源市场的繁荣与政府的财政支持密不可分，实际上增加了政府开支。

    中国是否因此获得更多国际战略空间？

    特朗普撤销奥巴马政府能源政策，是否意味着美国放弃了可再生能源发展的国际主导权？中国是否会因此赢得更多国际战略空间？这一问题仍需理性观察分析。

    首先，特朗普撤销奥巴马政府能源政策有其内在必然性。

    根据今年1月美国能源部公布的官方数据，煤矿开采等传统能源行业为美国创造了不超过7.5万个就业岗位，而可再生能源行业（包括风能、太阳能和生物燃料）目前在美国雇用的人数已达到65万，是前者的8倍。这一看似有力的数据，实则忽略了传统能源对就业的带动作用。美国传统能源的自动化程度较高，在一定的考核条件下，其就业带动作用强于可再生能源。此外，传统能源的发展经过数百年演变，已然成为一种经济生态。尽管这一生态面临逐渐恶化的风险，但依然是经过实践检验的、对人类最为有效、存在即合理的能源利用模式。即使可再生能源在短暂的时期获得迅猛的发展，一定程度上造成能源体系比重失衡。传统能源基于其强大的生存需要，要求调整失衡能源结构的呼声在所难免。

    其次，特朗普撤销奥巴马时期能源政策令中国机遇与挑战并存。

    特朗普撤销奥巴马时期的能源政策，中国或将因此在国际可再生能源市场上获得更多战略空间。中国应该抓住这一机会，以更自信的方式，参与到能源的全球化竞争及输出当中。但中国也可能因此面临美国抵制可再生能源进口的风险挑战。特朗普政府能源政策与奥巴马政府能源政策明显不同：特朗普着眼于解决美国能源发展财政负担过重的问题，以更保守更稳妥的方式发展各类能源。与奥马巴政府时期积极主动的能源贸易政策不同，特朗普政府或将构筑更加保守的、升级版的能源贸易壁垒，对中国可再生能源的对外输出带来风险和挑战。

    综合来看，美国能源政策变化对中国的能源供给侧结构性改革具有重大启示：打造合理的能源供给生态体系势在必行。例如，中国的电力改革意在打造市场化竞争机制，但不彻底的市场化竞争又有可能引发新旧能源势力的对抗，也可能加重增加政府财政负担。就对可再生能源发展的激励及扶持政策而言，政府应当是扶上马，走一程，送一程。若想令可再生能源获得长足发展，政府不但要勇于“撒手”，还需拿出智慧平衡新旧能源利益集团间的利害关系，令其厘清各自应承担的能源供给任务。<