分布式光伏面临的困局与“解药”

    分布式光伏将被纳入规模指标管理的消息不胫而走，原本前景大好的势头仿佛一时间变了风向。一旦国家对分布式从严管理，对分布式而言无疑是一锤重击。

    2017年被称为分布式光伏发展的元年，在光伏新增53.06GW的装机中，分布式新增装机占近20GW，同比增长3.7倍，足以可见分布式发展势头之好。业内预测，2018年分布式规模相比20GW只会多而不会少，更有乐观者认为甚至会超过30GW。

    始料未及的是，国家能源局组织起草了《关于完善光伏发电项目管理办法》（讨论稿）和《分布式光伏发电项目管理办法》（讨论稿），并于2月2日就两文件召开讨论会。

    分布式光伏将被纳入规模指标管理的消息不胫而走，原本前景大好的势头仿佛一时间变了风向。一旦国家对分布式从严管理，除户用外都要进入指标，对分布式而言无疑是一锤重击。

    虽然被纳入规模指标管理目前还未成定局，但这层阴霾已经笼上了分布式市场。国家将要从严管理分布式光伏的局面似乎难以扭转，一旦被敲定，分布式的未来又在何方？

    「或将纳入指标管理」

    分布式管理办法讨论稿刚出，便引来业内一片反对之声。有业内人士表示，分布式若被纳入指标管理，对其造成的打击将不亚于2012年“双反”时期。

    据悉，2018年普通地面光伏电站的指标为13.9GW，领跑者指标为8GW，第一批光伏扶贫指标为4.186GW，累计已知指标为26.06GW。如果分布式被纳入指标，其规模缩减程度可见一斑。

    而在这其中，受打击最大的则要属光伏制造企业。对投资企业来说，光伏业务可能只占其一部分，大可以选择不再投资光伏，但对设备企业而言情况并非如此。

    对此，北京先见能源咨询有限公司技术标准部副总经理王淑娟分析，“2017年底光伏设备企业还在扩产，一边产能已经扩产到这么大了，而另一边市场如果持续减少，对设备企业影响是巨大的。”

    在其看来，国家能源局之所以要将分布式纳入指标管理，最重要的原因是在补贴上。分布式装机规模大，导致补贴缺口加大，补贴已经难承其负。

    此前，在2016年我国可再生能源补贴资金缺口达到500多亿的基础上，有业内专家测算，如果按照现有政策和补贴方式，到2020年补贴缺口可能将扩大到2000多亿。而根据财政部最新的统计，截至2017年底，可再生能源补贴缺口已达1000亿。

    据悉，目前对于讨论稿的意见主要分为两派。其中地方能源局和电网公司认为分布式光伏需要管理，不反对讨论稿内容。与之相反，企业方面则强烈反对。不仅如此，企业方面欲联合企业代表以及权威能源人物增强影响力，为反对讨论稿造势。就当下局势来看，能够产生多大的影响力，还不得而知。

    不过上述一切尚处于讨论阶段，未有定数。对此王淑娟分析，即使分布式管理办法确定实施，政策也将有一定的缓冲期。

    「引发分布式困局」

    光伏一直承担着追求平价上网的和补贴拖欠的压力，国外的光伏电价低的原因，在于其较低的管制成本。而在国内，光伏一直寄希望于技术成本的下降，却在相对而言占比更大的非技术成本的下降方面难有突破。

    有业内专业人士分析，对分布式电站进行指标管理，明显政府的管控范围扩大，管制成本从土地延伸至屋顶，光伏的建设成本无疑将更为繁重。

    同时，指标和规模管理的背后，也潜藏着新的权力寻租机会。对此，清华大学能源互联网创新研究院政策发展研究室主任、副研究员何继江表示：“正因为这种情况，所以要尽快把补贴退掉，否则会成为卖指标的一件事情，就违背了政策的初衷。”

    其实，虽然分布式处于快速扩张期，但是对国内光伏市场而言，分布式电源会是未来电力市场结构十分重要的一部分，目前来看分布式远不是偏多，而是偏少。一旦被纳入指标管理，本就发展不足的分布式大规模缩减，再加上繁重的建设成本，以及可能会出现的寻租问题，新忧旧困，光伏企业所面临的负担十分巨大。

    不过从讨论稿下发后，至今仍未看到局势能够有所扭转的可能。一旦分布式确定被纳入指标管理，分布式光伏将走向何种开拓之路尚不明晰。

    从目前来看，无论分布式是否被从严控制，光伏行业都必须加速去补贴的进程。对此，何继江认为，分布式光伏成为未来光伏主力的趋势不会有什么改变，其未来的发展方向在市场化交易，需要推广更多分布式市场化交易试点。

    此前，清华大学能源互联网创新研究院发布《2035年全民光伏发展研究报告》，报告提出：2035年光伏成为中国装机规模最大的发电类型，可以实现我国人均光伏装机超过1千瓦，光伏装机总量达15亿千瓦或20亿千瓦。

    而根据2035年人均光伏1千瓦装机设想及光伏度电成本变化，何继江及其团队测算：我国在光伏度电成本降至平价上网电价（0.4元/kwh）时，若2025年取消补贴，总补贴额将达3.42万亿元；若2023年取消补贴，总补贴额达2.37万亿；若2021年取消补贴，总补贴额达1.95万亿元。

    去补贴现有几种备选方案：一是严格控制光伏装机规模指标，补贴继续；二是全面推行光伏电站电价招标制，根据全年补贴金额，分季度招标。投标价格高，补贴多，则少装，投标价格低，补贴少，则多装。补贴用完，当年不再组织招标；三是全面推行普及分布式发电市场化交易；四是发电侧平价上网，2020年取消补贴。

    “纳入指标管理只是控制指标的规模，对降低补贴没有帮助，推动市场化交易试点，才会降低补贴，分布式光伏普及市场交易模式有助于用户侧尽快实现平价上网。”何继江表示，若在2019年普及分布式发电市场化交易，2020年除扶贫外取消补贴，总补贴额约在1.6万亿元。

    解药何在？」

    有不少人认为，对于分布式光伏的发展，市场化交易试点的推广能起到的作用并不乐观。

    王淑娟表示：“市场化交易试点具有较大吸引力，更多的是对于全额上网项目而言。”全额项目上网电价是由脱硫煤电价和补贴构成，原来可能在7毛钱，如果被纳入交易试点，未加上补贴就能够达到6、7毛钱，收益整体而言有所提高。

    而对于自发自用、余电上网的模式，交易是不具有吸引力的。有企业算了这样一笔账，在企业自身用电消纳不了的情况下，有两种解决方案。一是用多余的电余电上网，另一个则是申报试点。如果自用比例是90%，余电上网比例只有10%，不参与试点补贴可以拿3毛7，参与试点后余电上网的部分收益可能会高一点，但是原本百分之百的补贴则要整体被打八折，为了10%的余电上网部分收益有稍许的增加，而整体补贴都下降。计算下来，并不如余电上网合适。

    但是问题就在于，一旦分布式被纳入指标管理，意味着分布式全额上网的形态是做不成的。国家从严管理分布式，只有户用项目才允许自发自用和全额上网。除户用外都被纳入指标管理，取消了全额上网，则只剩下自发自用、余电上网的说法。工商业屋顶项目要么采用自发自用、余电上网模式，而且余电上网部分不能超过50%；要么采用全额消纳的模式。

    “在这种情况下，业主是不愿意进行交易试点的，自发自用的业主并没有交易动力。”王淑娟说。

    一位正在犹豫是否要参与市场化交易试点的企业代表透露，本身消纳弱，加入交易试点后可以给将区域放大，给周边去售电，但是消纳能力不错的话，可能试点就不划算了。

    “如果说用户用电量锐减，余电上网比例很高，参与交易试点则更有吸引力。但是文件又规定，自发自用的比例不得低于百分之五十。”在王淑娟看来，这些分布式也都是在规模指标以内的，交易试点能起到的帮助作用依旧有限。

    分布式市场交易有三种模式，模式一：分布式发电项目与电力用户进行电力直接交易，向电网企业支付“过网费”。模式二：分布式发电项目单位委托电网企业代售电，电网企业对代售电量按照综合售电价格，扣除“过网费”（含网损电）后将其余售电转付给分布式发电项目单位。模式三：电网企业按国家核定的各类发电的标杆上网电价收购电量，但国家对电网企业对度电补贴要扣减配电网区域最高电压等级用户对应的输配电价。

    在这三种模式中，经过测算可知，模式一的收益较大。但是许多企业因为资料不足和协调不了电网公司，模式一难以采用。交易模式的选定还是要看收入模式和开展模式多获取的资源。

    据了解，申报试点前交易模式就已选定。分布式市场交易试点在3月31号报第一批试点，第一批试点数量每个省报一到两个。有些是大企业项目，有些是分散项目，由发改委整合到一起进行试点申报。按照文件要求，7月1日之前全部启动。

    据何继江介绍，交易试点项目有可能完全不受指标控制，或者说一部分不纳入指标，比如屋顶。在交易试点全面推广后，从第一批到第二批直至全面铺开，申报数量也不再受限，并且取消补贴，就是一种市场化行为，分布式将会进入发展的自由状态。

    不过，分布式交易试点的推广并非没有难度，“过去开发电站的思路和现在申报分布式市场化交易试点的思路是不一样的，很多企业转不过来弯，在短时间里不知道怎么开展工作。”

    何继江说，在某些领域大家认为推广交易试点是必然的，但在实际操作领域，基层供电部门的配合还比较弱，不仅仅是供电部门配合的问题，还有光伏企业工作开展也不得力。

    推广分布式交易试点需要企业转变观念，提升能力，更重要的还应有基层供电部门给予支持。

    “我们每个人实际上都在影响政策，如果行业内能够共同努力去推动分布式交易试点，并尽快将补贴降下来，不要补贴也就不再受国家控制，我们将掌握自主权。”何继江说。